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國脈智庫 | 推進“證照分離”改革,持續優化營商環境

2019-02-15 14:27 來源:數邦客
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  “證照分離”改革是指工商部門頒發的營業執照和各相關行業主管部門頒發的經營許可證審批的改革。營商環境則是指企業在開設、經營、貿易活動、納稅、關閉及執行合約等方面遵循的政策法規所需的時間和成本等條件。“證照分離”改革是營商環境的有機組成部分,二者有著天然不可分割的密切聯系。

  一、“證照分離”是優化營商環境的重要抓手

  世界銀行經過十幾年的探索、整理和歸納,將10個重要指標納入衡量各國營商環境的指標體系,分別是“開辦企業、申請建筑許可、獲得電力供應、注冊財產、獲得信貸、投資者保護、繳納稅款、跨境貿易、合同執行和辦理破產”,而“證照分離”改革正好同位居前列的“開辦企業、申請建筑許可”等指標內涵不謀而合,因此是優化營商環境的重要突破口與抓手。

  (一)有助于降低市場準入門檻

  “證照分離”改革的關鍵,是大力推進“先照后證”之后的“照后減證”,通過減少企業領取營業執照后的行政審批事項,簡化有關審批手續。有利于打破壟斷,促進市場自由競爭,完善社會資源配置,充分發揮企業在市場中的主力軍作用,創造一個公平的市場環境。

  (二)有助于減少制度性交易成本

  “證照分離”改革通過縮短企業開辦時間降低了企業機會成本,并降低了企業大量的日常運營成本,提高了企業運作效力和要素生產力。所以,其重要的價值之一就是增強企業自主意識的同時減少了制度性交易成本,有助于激發市場主體活力,推動供給側結構性改革。

  (三)有助于實現政府的智慧監管

  “證照分離”改革將倒逼政府把更多精力從關注事前審批轉到事中事后監管上來,徹底轉變長期以來的“重審批、輕監管”等思想觀念,從慣性的“資質監管”,走向“行為監管”,盡快走出“只會批、不會管”的現狀,通過大數據和信息化手段,實現智慧監管。

  二、我國“證照分離”改革的主要成效及問題

  (一)主要成效

  2015年12月16日,國務院常務會議審議通過了《關于上海市開展證照分離改革試點總體方案》,決定在上海浦東新區率先開展“證照分離”改革試點,從此拉開“證照分離”改革的序幕。從過去三年的改革試點看,“證照分離”改革主要取得了如下幾方面成效:

  第一是轉變了行政審批模式。從以嚴格審核為主的準入前審批轉為以信用為支撐的事中事后監管,從市場準入的審查者轉為維護市場秩序的“啄木鳥”和服務市場主體的“店小二”。近年來快速崛起的新零售樣本盒馬鮮生就是第一個享受到改革紅利的企業。

  第二是釋放了市場主體活力。對于直接取消審批、審批改備案事項,企業不再辦理許可證,實現持營業執照即可經營,為企業節省大量的時間和精力。根據對市場主體的抽樣調查,認為“證照分離”改革后注冊企業便利程度和企業經營便利程度高、較高的企業,分別占到87%和85%。

  第三是擴大了對外開放程度。在納入第一批“證照分離”改革范圍的涉企行政審批事項中,取消審批的有因私出入境中介機構資格認定等2項;改為備案的有首次進口非特殊用途化妝品行政許可1項;優化準入服務的有外商投資旅行社業務經營許可等80余項,而所有這些都同對外開放密切相關。

  第四是推動了各類產業發展。“證照分離”這一有效創新手段催生出大量創業創新主體的涌現,使得作為市場主體的企業、創業者們能夠更加便利地取得參與市場經營的資格,能夠在更加寬松的市場中競爭,為推動各行業持續健康發展注入了新動能,增添了新引擎。

  (二)主要問題

  由于“證照分離”改革實施時間還比較短,目前仍存在一些問題、難點和困惑,主要體現在:

  一是法律支撐不完善。如在浦東試點過程中有的部門反映,涉及市級下放事權,許多部門規章沒有調整,導致部門的操作沒有法律保障;有的部門反映,對于一些新生事物法律上還存在空白,比如伴隨著迪士尼樂園開園,周邊各類民宿蓬勃發展,但現有法律法規對民宿業的規范管理存在“盲區”;還有的部門反映,實施事中事后監管,實行聯合懲戒都要以法律法規為依據,現在很多措施辦法都還只是改革文件,無法執行或執行得不好,制約力不強。而所有這一切都無不反映出“證照分離”改革需要更強有力的法制保障。

  二是改革鏈條不銜接。有的“前面改革后面不改革”,比如危險化學品建設項目安全條件審查(屬改革事項),后面還有危險化學品建設項目安全設施設計審查(未列入改革),對于同一個建設項目,這兩項審查都是必須的,割裂地將其中一環列入改革,不符合實際。有的“前面放松后面緊收”,比如戶外廣告管理原來由市場監管(對內容)、規劃(對場地)、環保(對市容)三個部門審批,改革后市場監管局對廣告內容的審批已全面取消,但在規劃、環保環節的審批中仍然要審核設計圖紙,對市場主體而言,廣告內容實際還是沒有完全放開。

  三是部門協同不到位。“證照分離”改革、事中事后監管、部門協同聯動,對應了“放”、“管”、“服”三大問題。目前,放的環節五種改革方式相對明確,但與之配套的事中事后監管和部門協同聯動方面,很多部門反映還不適應,關系比較復雜、問題比較集中。比如“誰審批、誰監管”,一個部門審批的事項,其監管卻涉及多個部門,是“1對N”的關系,像危險化學品生產企業安全生產許可由安監部門審批,但在監管時安監部門只能監管一部分,運輸歸建交委管,廢棄物歸環保局管,何劃分與審批、主管部門的監管責任界線還比較模糊。

  三、進一步推進“證照分離”改革的對策建議

  “證照分離”改革是我國全面深化經濟體制改革,圍繞“放管服”改革方向,強化制度供給,提升市場主體活力的一項有益嘗試。為進一步提升改革的科學性和實踐性,提出建議如下:

  (一)充分認識“證照分離”改革的重要意義

  首先,“證照分離”改革對于市場監管部門意義重大。市場監管部門既是營業執照審批部門,又是部分許可證的審批部門。證照分類改革成效如何,在市場監管部門身上表現得尤其明顯。其次,市場監管部門是“多證合一”和“先照后證”改革的主要推動者,其改革成果將直接決定市場監管部門在引導辦證、告知審批部門開展監管等方面需要承擔多大的壓力。再者,市場監管部門相比其他審批部門,負責實施的行政許可和審批項目涉及面廣,體量大,對具體行業和區域市場的影響比較顯著。因此,在“證照分離”改革中,必須提高認識,杜絕旁觀心態,強化改革話語權,避免被動的“等”和“要”。

  (二)完善“證照分離”改革政策評價標準體系

  “證照分離”改革中,應當建立科學的政策評價標準體系,有效避免改革的隨意性。可納入的評價指標主要應包括三個方面:一是在合法性審查方面,應以現有改革授權為基礎,強化對行政“證照分離”改革許可所依據法規、規章的梳理評價力度,確保許可取消、改備等實質性舉措符合《立法法》有關規定。二是在成本收益評估方面,通過對現有監管數據的分析和調查評估(包括委托第三方),量化審批涉及的公共利益保護、市場調節機制完善程度、企業實際需求和發展前景等要素,從成本收益角度,為“證照分離”具體改革措施的落地提供依據。三是在風險防控方面,結合以往監管工作實際,著重量化企業違法違規行為的社會危害性、頻次、幅度等要素,分析強化事中事后監管的可行性等。

  (三)強化對市場主體的事中事后監管力度

  管得住才能放得開,正如前面所述,審批的“寬”和監管的“嚴”是一體兩面。因此,“證照分離”改革要取得實實在在的效果,強化事中事后監管必不可少。對市場監管部門而言,對應的監管環節包括:一是許可辦理環節。證照審批部門間加強信息共享,推進辦照和辦證程序的無縫銜接。二是監管協同環節。行業監管部門間通過開展聯合隨機抽查,實施信用監管,加強風險防控,實現協同監管和聯合懲戒。聚焦上述環節,可進一步拓展“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙公示、雙評估、雙隨機”等“六個雙”的深度和廣度,圍繞“雙隨機”與“雙評估”的聯動應用,加強協同監管和聯合懲戒,不斷提升市場監管水平。

  作者 | 王凱,黃詠梅,李華

  職務 | 國脈北方區業務三部研究員

  屬性 | 國脈智庫 新春特輯-營商環境系列文章?

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責任編輯:bozhihua
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